专题 | 2023年千城土地供应动向探析

来源：克而瑞湖南区域
时间：2023-08-19 23:39:54

导语

预计全年供地计划完成率延续低位，下半年三线城市流拍率将大幅攀高。

◎ 文 / 马千里、邱娟

(相关资料图)

2023年上半年，全国商品房成交金额同比堪堪持平，但是土地成交金额仍然出现了二成左右的同比跌幅。这一方面固然是在行业周转速度减缓之下，行业投资趋于谨慎所致；但另一方面也和土地供给方为控制库存风险，减缓土地出让规模有关。但2023年新推行的“预供地清单”模式至2月才开始推行，又使得土地市场供给节奏出现了技术性减缓，再加之大量逾期未供地块，使得目前土地供求数据难以反映地方政府的实际供应意愿，流拍和溢价率指标也严重失真。

因此在下半年土地交易的季节性高点来临之前，有必要在厘清当前市场走向的基础上，结合各城市2023年的宅地供应计划、预供地清单、以及实际供应土地规模，对土地市场现状进行系统性分析。从而对当前各城市的供地动向有更清晰的认知和判断，并由此更准确地预判各能级城市接下来的土地市场走向。

PART.01

供地计划：近七成规模以上县市供地指标同比下滑，整体降幅仍相对保守

2023年已经过去大半，大部分城市都已经发布了2023年供地计划，CRIC整理的900余个样本城市数据显示：近七成规模以上县市供地指标同比下滑，总宅地计划供应量同比2022年下滑一成，其中二线城市下调更为坚决，同比2022年降幅高达27%。保障性用地方面，保障性住房用地供应占比进一步下滑，但一二线供应力度仍超三四线。结合库存压力来看，在稳定经济的大目标之下，部分城市供地计划降幅相对保守，库存压力处于高位的广州、石家庄等少数城市不降反增。

1、供地计划变动：总宅地供地量同比下滑一成，二线城市下调更为坚决

2022年，中国楼市经历了1998年房改后最大的全国性深度调整，行业投资、施工、新开工等各项指标均出现了深度回调，其中新房成交同比下降27%，库存去化压力急剧攀升，在此背景下，全年土地成交更是出现了深度调整。2022年，全国房地产开发企业土地购置面积降至1.0亿平方米，同比降幅高达53.4%。受行业持续下行的影响，2023年上半年土地成交规模进一步下调。

目前，通过我们已经获取供地计划的900余个城市相关数据来看，住宅土地供应总量较2022年下降了13%。分能级来看，各能级城市表现不一，除一线和四线城市小幅上涨外，二、三线同比增减幅均在20%以上，尤其是二线城市，同比降幅高达27%，宅地计划供给量下降更为坚决。

就2023年宅地供应规模与去年同比来看，303个城市（2022年供地计划超过50公顷的城市）中有51个城市涨幅超20%，仅占到17%；而供应量降幅超过20%的城市有124个，占比高达40%，增幅不足20%的城市也少于降幅在20%以内的城市。单从分布上来看，供地量增加的城市数量（101个，33%）明显低于供地量减少的城市（202个，67%）。

1.1一二线城市：超九成二线城市宅地计划供应量同比均降，长三角城市降幅相对温和

一线城市均已公布2023年供地计划，与2022年相比，京、沪基本持平，广州明显上涨，深圳呈下降趋势。其中广州市住宅用地供应量连续五年保持增长，2023年计划安排901公顷，较2022年增幅高达20%，比近五年年均供应量增长41%，其中，商品住宅用地和保障性住房用地双双上涨，供地计划继续单列租赁住房用地计划，多主体、多渠道加大保障性租赁住房供应。北京住宅用地1060公顷，与去年持平；上海2023年度全市商品住房用地计划505—605公顷，保障性租赁住房用地供应计划135—180公顷，保障性住房用地计划260—310公顷，合计为900-1095公顷，与2022年相比，总量变化不大，微降3%。深圳2023年居住用地计划供应330公顷，较2022年减少35公顷，无论是商品住房用地还是公共住房用地均有不同程度地减少，总降幅达20%，是一线四城之中降幅最大的城市。从近半年一线四城的土地供应来看，一线城市优质供地量明显增加，典型如北京，前7个月北京土地出让金总额达1176亿元，较2022年上涨13%，金额居全国首位。

二线城市目前有22城市公布供地计划，2023年宅地供应量与2022年相比，仅石家庄上涨，其余21个城市均呈下降趋势。其中，沈阳、长春、呼和浩特等商品住宅去化压力较大的城市宅地计划供应量降幅均在50%及以上。

值得注意的是，就连杭州这样的热点城市今年宅地计划供应量也降至887.8公顷，较2022年降幅高达20%。除杭州外，苏州、南京、宁波等长三角城市，2023年宅地计划供应较2022年降幅分别为11%、6%和5%。总体来看，与其他区域二线城市相比，长三角二线城市2023年宅地计划供应量同比降幅相对温和。

1.2三四线城市：超六成城市宅地供应同比下降，黑龙江、湖南、河南等省份涨幅突出（略）

2、供地类型：保障性住房土地供应力度减弱，但一二线供应力度仍超三四线

就披露保障住房供应的296个城市的相关数据来看，2023年保障性住房供地总量较2022年明显下滑，下降了24%，而非保障性宅地供应降幅12%，保障性住房土地供应力度明显减弱。

分能级来看，各能级城市间保障性力度也有明显差异，一二线保持力度还是处于相对高位，而三四线保障房力度明显下降：一二线城市2023保障房土地供应量占比为24%，较2022年增加1个百分点；三四线城市保障房占比为12%，较2022年也有3个百分点的差距。随着保障房覆盖范围的逐步扩大、保障力度的增强，保障房土地供应有趋缓之势，但总的来看，一二线城市的保障房力度较三四线突出。

2.1一二线城市：超七成城市保障房用地体量减少，厦门保障性力度最强（略）

2.2三四线保障性住房用地占比降至12%，江苏保障性住房用地供应遥遥领先（略）

3、供地计划评价：稳经济目标下供地计划降幅仍相对保守，少数城市甚至不降反增

在2023年各地发布的供地计划中，多有提及“已供应未竣工住宅用地面积超过近三年平均完成交易量5倍的城市应当从严压缩计划规模直至暂停供地”，明确了主管部门稳定房地产市场，压降库存风险的决心。但从各城市供地计划来看，在稳定经济的大目标之下，部分城市供地计划降幅相对保守，库存压力处于高位的广州、石家庄等少数城市不降反增。

3.1部分一二线城市供地计划降幅相对保守，库存压力较高的广州、深圳供应计划明显超标（略）

3.2热点三四线宅地供应较合理，库存压力较大的东莞、韶关宅地计划供应量降幅均超25%（略）

PART.02

各能级实际供地进度均不及预期下半年供地压力显著增加

针对新房市场销售缩量带来的库存压力提升，虽然大多数城市在2023年下调了供地规模，但是受到年内预供地清单新规落实、新房规模支撑性不强等影响，实际土地市场的供求规模仍不及预期。考虑到供地计划与政府基金性收入的关联性，上半年缓慢的供地进度，也势必使得下半年各地的供地压力进一步增加。

1，预供地发布整体节奏不疾不徐，二线城市相对激进、达供地计划四成（略）

1.1一线城市公告进度相对缓慢，预供地激进的部分二线城市土拍冷热两极分化（略）

1.2三线市本级预供地进度相对较快，仍有35%县市旗尚未发布预供地公告（略）

2，上半年土地成交不及预公告总量四成，仅京沪等少数城市完成预出让计划

实际供求方面，受预供地清单模式影响，2023年上半年土地市场流拍率普遍失真，本节着重分析各地土地成交规模的完成进度，与供应规模相关的土地流拍将在下一章集中分析。就成交表现来看，上半年[1]样本城市共计成交土地面积约为6270万平方米，约为上半年预供地公告总量的37%。即便考虑到不少城市上半年发布的预公告截止时间在7、8月份，上半年不足四成的实际出让比例，仍然反映了2023年上半年整体地市规模指标的凉意。分城市能级来看，一线城市成交占预出让的比例最高，达到61%，二三线城市平均均在四成以下，上半年土地市场最为抢眼的杭州和成都，土地成交面积也未达到同期预公告总量的40%。联系供地计划来看各能级的供地计划推进更为缓慢，2022年上半年成交土地占地面积均在全年供地计划总量的15%以下。

2.1高溢价频传难掩一二线规模低位，北上广完成预供地计划但成交规模仅为全年计划一成（略）

2.2预公告缓慢叠加地市供求冷淡，超半数三四线城市上半年供地计划进度不足10%（略）

3，上半年宅地成交同比下降29%，扣除供地计划变动影响后仍有19%（略）

3.1一二线供地进度同比减缓4个百分点，杭州、合肥、成都、苏州均不及去年同期（略）

3.2县域上半年供地进度降至11%，三线市本级供地进度低位维稳（略）

PART.03

上半年土拍外热内凉“隐性流拍率”不降反升

2023年上半年土地市场虽然出现点状回暖，相关指标也出现好转势头，溢价率攀高、流拍率下降，但这主要还是在预供地新规之下的“假象”，仔细对比预供地和土地成交规模来看，绝大多数城市土地市场热度远远低于目前流拍率指标的表象。

1、预供地制度致上半年流拍率指标失真，三线城市指标偏离最为突出

鉴于预供地清单新规在2月份开始正式执行，为了更加准确分析2023年上半年土地市场热度的变化，对于2023年市场动向，本章仅选取2-6月的相关数据进行分析。预供地清单制度的执行，在客观上为房地产企业提供了更多的可选择地块，减少了集中土拍对企业资金的压力，让更多企业有可能拿到优质地块；也让那些“次优”地块可以获得更多关注，不再因为集中拍卖、所有企业资金集中于少数优质地块而导致流标，有助于土地市场成交规模的稳定。

但是预供地-供地-拍卖的模式之下，对于那些无人问津的地块而言，必然会有一部分延时或未能及时进入公开供应环节，导致这部分预供应地块逾期，遭遇“无声流拍”。而2023年上半年的流拍率指标，自然也出现了虚低的现象。

1.1仅一线流拍率显性同比上升，二、三、四线 “隐性流拍率”或达四成

由于大量城市预供地公告的截止时间在2023年下半年，且这些预公告中的地块也有一部分在上半年已经入市，导致无法直接利用预公告的发布或截止时间来修正2023年的流拍率数据。仅仅作截止时间的预公告地块、其样本量又会过小。故本节按统计了2023年上半年发布、截止时间在下半年的预公告地块，按计入比例进一步作“隐性流拍率”的敏感性分析。

当前的市场环境中，一线城市市场健康度最佳、对利好政策依赖度最低，均100%完成了上半年的预供地计划，其流拍率的变化也更贴近于其市场实际表现。2023年一线城市上半年流拍率达到了10%，较2022年同期上升了6个百分点。即原定下半年完成的预公告，在上半年入市了总占地面积的四成左右。

若按此比例估算其它能级，那么2023年上半年整体的隐性流拍率超过四成，二、三、四线城市的“隐性流拍率”均将达到40%以上，四线县域平均流拍率更是接近一半。考虑到一线城市较慢的预公告进度（见2.1），下半年截止的预供地公告相对较少，按30%的比例折算，2023年样本城市的“隐性流拍率”也达到了37%，同比增加超过10个百分点，其中二、三、四线均达到35%以上。并且按30%比例折算得到的结果，也与我们的另一种细化算法的保守值一致（按供应截止时间分批估算）。

将按30%比例的计算结果，与较低的表象流拍率进行对比：可见二、三线城市隐性流拍率和表象的流拍率差异更大，高达23个百分点，大量延迟或逾期的预供应地块，使得这些城市下半年将面临更加严峻的供给侧压力；至于四线县域方面，虽然隐性流拍率最高，但是由于表露出来的流拍率已经达到了三成，再加之相比二三线较为缓慢的预公告进度，所以反而和隐性流拍率的差距不大。

1.2 福州、呼市、沈阳、大连隐性高流拍率均处高位，下半年供给侧面临高压（节选）

具体到城市层面，由于各地预供地的推行进度存在一定差异，隐性流拍率的计算数值也会收到一定干扰，故本节只根据测算结果，并结合各地实际情况进行定性分析。隐性流拍率较低的城市方面，如杭州、宁波、重庆、乌鲁木齐等，其预供地和上半年实际土地供求的节奏均较为一致，不过宁波、重庆、乌鲁木齐上半年土地供求规模均相对较小，土地面积均未超过100万平方米，相较之下，杭州上半年供地节奏的把控尤为出色，以全国领先的土拍热度完成了近300万平方米的土地供求规模，并且没有给三季度后续的土地供应留下过多压力。

而2023年上半年土拍热度与杭州相似的成都，其隐性流拍率则远高出杭州，相应的三季度自然也将面临更加紧张的供地节奏。联系最新土拍动向来看，2023年8月成都接连三周举行土拍，单月47宗地块入市，合计占地面积约189万平方米，超过上半年土地成交量总和。在供地规模大幅上升之下，8月份成都土拍热度进一步回落，中远郊地块底价成交甚至流拍也成为了市场常态。

1.3 滁州、扬州、太仓等上半年大量预供地逾期，流拍率指标名低实高（略）

2、溢价率指标同样存在虚高，县域土地出让收入高度承压

与流拍率指标类似，由于大量地块存在逾期或延迟供应，导致二三四线城市2023年上半年土地供应规模明显慢于预供地公告的发布的节奏，从而导致溢价率指标同样出现虚高。因此从土地出让收入的角度来看，上半年各能级城市同样远远未能达到预供地进度表现出来的预期值。

2.1 预供地新规下优质土地“出让权”先行，致二三线溢价率指标出现假性上涨

据样本城市统计数据，2023年上半年平均溢价率高达7%，较2022年同期上升了3个百分点，除四线县域之外，各地级市市本级的平均溢价率均出现了明显增加。但是溢价率的上升明显与一般市场规律相悖，2023年上半年全国宅地成交金额降幅大约为两成，究其原因还是在预供地制度之下，2023年土地市场的供求双方都将注意力聚焦到了少数优质地块，而本应作为“分母”的大量底价成交地块出现了逾期或延期入市。因此，为了从土地成交金额和供地预期关系的角度，对2023年市场变动作新的分析，本节引入一项新的衡量指标：成交价/到期底价（以下简称底价完成率），相比传统的溢价率指标而言，这一指标也考虑到了流拍率因素，流拍地块也被期内到期土地底价包含在内，在2023年各地土地财政压力高企的背景之下，相比当下失真的溢价率指标而言，也更有实际参考意义。

2.2 二线实际土地收入压力同比骤增，已与三线城市基本看齐（略）

2.3 仅杭州土地出让收入完成情况较佳，南宁、沈阳等土地收入均远不及预期（略）

PART.04

总结：预计全年供地计划完成率延续低位下半年三线城市流拍率将大幅攀高

就上半年地方供地意愿角度来看，2023年仍趋于相对积极，整体供地计划仅较2022年下降了一成左右，上半年各地预供地发布进度也相对较快。但是年初预供地新规的磨合期，以及新房市场需求热度未能在二季度延续，使得土地市场错过了一季度的交易放量窗口期，2023年上半年宅地成交面积同比下降三成左右，即便扣除供地计划影响，实际同比降幅也达到了二成左右。

1、2023年供地计划虽已调减、但依旧过高，全年完成率或不及四成

就供地计划视角来看，2023年样本城市宅地供应计划，同比下降约一成左右。但是考虑到近年来全国土地交易面积的持续大幅下降，仅仅一成左右的供地计划收窄还是过于保守。就2022年土地市场交易情况来看，统计局口径下的全年房地产购置面积下降53%，降幅进一步扩大了37个百分点，即房地产购置面积仅为2020年高点的四成左右；克而瑞根据国土部官网统计的土地交易数据测算，2022年近千个样本城市的宅地供应完成率约为41%。因此在2023年前7月全国土地成交规模同比下降27%，降幅远大于供地计划一成左右的收窄幅度之下，预计2023年供地计划完成率还会进一步降低。

即便抛开当前低迷的短期市场趋势，从行业供求平衡发展的角度分析，目前的供地计划总规模依旧严重超量。根据样本城市占全国土地市场份额反推[2]，2023年全国住宅类用地供应计划总面积合计大约为10.6亿平方米，已经远远超出了目前行业销售规模所能消化的范围。在全国商品住宅成交规模由15亿平方米下降至11亿平方米的情况下，为稳定行业去化压力，土地交易规模势必也要同步降级，按照近年来全国宅地平均2.2左右的容积率估算，在计入开发余量的情况下，11亿平方米的住宅新房销售也仅能消化6亿平方米的土地，即乐观估计之下，全年宅地供应计划也仅能完成六成左右。

但是考虑到住宅成交规模的降级高达4亿平方米，必然会带来行业去化周期的大幅提升，在施工销售比的乘数之下，当前全国住宅类项目至少需要压降20亿平方米方可达到新的平衡，即在未来的若干年行业修复期中，土地成交总建面应当比理论平衡值低20亿平方米左右，即换算为占地面积9亿平方米左右。考虑到行业供求关系重新回归平衡的客观需求，2023年全年宅地供应计划整体完成率仍然可能只有四成左右或更低，并且土地成交规模的低位还将在接下来的数年内持续。

2、一线：上半年100%完成预供地公告，下半年土地成交将远超上半年（略）

3、二线：快节奏预供地致上半年溢价率虚高，下半年供给侧将面临更大压力

2023年上半年，在各能级最快的预供地公告节奏之下，二线城市实现了最高的供地计划完成率，但也只有15%，并且上半年热点城市土拍也存在着更加显著的溢价率虚高。结合年中以来土地市场表现可见，杭州、成都、南京等地均先后出现了土地流拍，溢价率指标也出现了明显下滑，仅有少部分核心优质板块仍可保持封顶溢价，下半年土拍热度已经出现明确的降温趋势。在优质地块已于上半年集中供应、大量普通地块逾期或延期之下半年的情况之下，面对下半年更高的供地计划压力，若要做到“稳预期、稳地价”，二线城市国土部门势必要在供地规则方面做出更多的积极性调整。就企业角度而言，也可以更多关注二线城市下半年新推地块的限制条件变化，尤其是对于盈亏平衡线附近的近郊板块，下半年或出现更多的适宜的拿地机会。

样本城市中，仅有成都、天津、苏州、合肥、杭州等5市上半年宅地成交量超过全年供应计划总量的二成，结合绝对量来看，也仅有这5市上半年住宅类用地土地成交面积达到了100万平方米以上。联系上半年土拍热度表现来看，天津土拍溢价率最低，仅为3%，这意味着在下半年平均供地质量回落的前提之下，天津土地市场势必要面临着更大的量价收缩压力。成都上半年预供地节奏最为激进，上半年公布的预供地公告即达到了全年供地计划的77%，远远领先于上半年热度类类似的其他城市，但是供地计划的完成进度却落后合肥和杭州，来自待供应和逾期、延期地块的供给侧压力更高。由此来看，三季度成都势必面临着更强的供地需求，至截稿时成都已确定在2023年单月供应189万平方米，接近前7月土地成交量总和，但是对比成都全年近800万平方米的供地计划，以及供地计划一贯以来的高完成率来看，9月份乃至四季度土地供应仍将持续放量，并且若8月成都土拍流拍率（含终止出让等）高于预期，后续土地供给侧也将面临更大的调整压力。

至于杭州、合肥，综合预供地进度和实际成交情况来看，则是上半年土地市场表现最佳的两个城市，在上半年较高的溢价率、以及相对平缓的预供地节奏之下，待供应和逾期、延期地块规模小于成都，下半年土地市场热度“软着陆”的难度低于成都，且2022年均不超六成的供地计划完成率，也为杭州与合肥积蓄了更多地潜在拿地需求。就此角度而言，作为上半年土地市场最为瞩目的城市，杭州与合肥下半年的土拍降温或更具有阶段性市场变化的代表性，但横向对比来看，仍是2023年土地供应计划执行最佳的两个二线城市。

上半年供地计划完成率较低的城市方面，除了在年初即明确“控风险”路线的沈阳之外，福州、贵阳、厦门等若要在下半年完成足量的土地供应，势必要在供给侧做出更多积极性调整。典型如福州在7月末对二批次预出让地块进行了调整，取消了原三环外的4幅地块出让，新增2宗市区宅地，在供地端缩量提质，不过目前来看土拍关注度依旧不高，区域土地市场观望情绪仍较为浓厚，预计下半年地市仍会进一步释放盈利空间或增加优质土地出让。

4、三四线：下半年三线城市流拍将大幅攀高，四线交易规模领跌各能级（略）

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2023年千城土地供应动向探析

一、供地计划：近七成规模以上县市供地指标同比下滑，整体降幅仍相对保守

1、供地计划变动：总宅地供地量同比下滑一成，二线城市下调更为坚决

2、供地类型：保障性住房土地供应力度减弱，但一二线供应力度仍超三四线

3、供地计划评价：稳经济目标下供地计划降幅仍相对保守，少数城市甚至不降反增

二、各能级实际供地进度均不及预期，下半年供地压力显著增加

1，预供地发布整体节奏不疾不徐，二线城市相对激进、达供地计划四成

2，上半年土地成交不及预公告总量四成，仅京沪等少数城市完成预出让计划

3，上半年宅地成交同比下降29%，扣除供地计划变动影响后仍有19%

三、上半年土拍外热内凉，“隐性流拍率”不降反升